Por Jordi BORJA*
La ciudadanía es un status, es decir, un reconocimiento social y jurídico por el cual una persona tiene derechos y deberes por su pertenencia a una comunidad, en general, de base territorial y cultural. Los "ciudadanos" son iguales entre ellos, en la teoría no se puede distinguir entre ciudadanos de primera, de segunda, etc. En el mismo territorio, sometidos a las mismas leyes, todos deben de ser iguales. La ciudadanía acepta la diferencia, no la desigualdad.
La ciudadanía se origina en las ciudades, caracterizadas por la densidad, la diversidad, el autogobierno, las normas no formales de convivencia, la obertura al exterior,... Es decir, la ciudad es intercambio, comercio y cultura. No es solamente "urbs", es decir, concentración física de personas y edificios. Es "civitas", lugar del civismo, o participación en los quehaceres públicos. Es "polis", lugar de política, de ejercicio de poder.
Sin instituciones fuertes y representativas no hay ciudadanía. El status, los derechos y deberes reclaman instituciones públicas para garantizar el ejercicio o el cumplimiento de los mismos. La igualdad requiere acción pública permanente, las libertades urbanas soportan mal las exclusiones que generan las desigualdades económicas, sociales o culturales. La ciudadanía va estrechamente vinculada a la democracia representativa para poder realizar sus promesas.
La democracia local, históricamente, contribuyó al progreso de la democracia política del Estado moderno. En los siglos XVIII y XIX se producen los procesos de unificación de territorios que mantenían formas de gobierno y status de los habitantes diversos. Hay un proceso de universalización de la ciudadanía. Ya no es un status atribuido a los habitantes permanentes y reconocidos de las ciudades, que puede ser diferente en una de la otra, sino el status "normal" de los habitantes "legales" del Estado Nación. La ciudadanía vincula a la nacionalidad. Las revoluciones del siglo XVIII, la americana y la francesa, se hacen en nombre de los "ciudadanos", y la "nación" es la comunidad de ciudadanos, libres e iguales, tanto es así que los partidarios del dominio británico o de la monarquía francesa no son considerados "ciudadanos" sino "extranjeros". Desde entonces hasta ahora corresponde al Estado Nación tanto la determinación del status político-jurídico del ciudadano como el desarrollo de las políticas públicas y de las instituciones para darle contenidos (derechos de asociación y elecciones, sistemas públicos de educación, etc.).
La democracia representativa liberal no garantiza por ella misma el ejercicio real de la ciudadanía, ni parte, desde el inicio, de un catálogo de derechos y deberes válidos para siempre. Se dan, históricamente, dos procesos constructores de ciudadanía: Ampliación de los derechos formales de las personas (por ejemplo, derechos políticos para todos, igualdad hombre-mujer, etc.), y desarrollo de los contenidos reales de los derechos y/o dar nuevos contenidos mediante políticas públicas (por ejemplo, escuela pública universal y sistemas de becas u otras formas de ayuda para facilitar el acceso a la enseñanza no obligatoria como la universidad, servicios de interés general de acceso universal garantizado, como transporte público o teléfono, etc.)
Los procesos de desarrollo de la ciudadanía son procesos conflictivos, de diálogo social y de formalización política y jurídica. Estos procesos se pueden expresar en dimensiones diferentes, especialmente tres:
Entre movimientos sociales e instituciones, o con otros actores sociales, como por ejemplo, la lucha por el sufragio universal sin limitaciones de carácter económico o cultural, o de género, los derechos de los trabajadores (huelga, negociación colectiva, asociación).
Entre instituciones o sectores de los aparatos del Estado, como entre parlamento y gobierno, o de estos con el sistema judicial, o con corporaciones político-profesionales, o Estado-Iglesia, etc.
Entre territorios, o más exactamente entre instituciones o sectores del Estado y colectivos sociales o culturales vinculados a territorios determinados (así se incluyen nacionalistas y también ciudades y colectivos étnicos marginados).
Una primera conclusión: la ciudadanía es un concepto evolutivo, dialéctico: entre derechos y deberes, entre status e instituciones, entre políticas públicas e intereses corporativos o particulares. La ciudadanía es un proceso de conquista permanente de derechos formales y de exigencia de políticas públicas para hacerlos efectivos.
El carácter evolutivo de los derechos ciudadanos
La distinción habitual entre derechos civiles, derechos políticos y derechos sociales por parte de la teoría política, especialmente a partir de T.H. Marshall, con frecuencia se presenta en una versión simplificada como una sucesión temporal. Los derechos civiles corresponderían al siglo XVIII, los políticos al siglo XIX y los sociales al siglo XX. Al siglo XXI corresponderían, posiblemente, los llamados derechos de cuarta generación, los vinculados a la sostenibilidad, medioambiente y calidad de vida.
Pero la historia real más bien nos muestra que los derechos citados han evolucionado y progresado a lo largo del tiempo. Los derechos civiles, por ejemplo de las mujeres, de los jóvenes, de los analfabetos, del personal de servicio, etc. Se han extendido, y todavía hoy están pendientes reivindicaciones de igualdad (incluso se plantea que los niños, desde el momento del nacimiento, deberían ser titulares de los derechos plenos, aunque los primeros años los padres los subrogasen como "tutores"). De los derechos políticos no hablemos: el sufragio universal, la legalización de todos los partidos políticos, las autonomías territoriales, el desarrollo de la democracia participativa y deliberativa, etc. Son progresos del siglo XX o que todavía están incompletos. Y los derechos sociales, los de Welfare State de último siglo, no sólo con frecuencia son derechos más programáticos que reales (trabajo, vivienda, sanidad, etc.) sino que en algunos casos retroceden debido a la crisis financiera del sector público y a las privatizaciones de muchos servicios. Por no citar ahora, lo haremos más adelante, los derechos vinculados a las nuevas realidades tecnológicas, territoriales y económicas, como el acceso a las "tics" (tecnologías de información y comunicación), las formas de participación en el gobierno de los nuevos territorios urbanos-regionales o la regularización de las decisiones económicas y financieras de los grupos empresariales supranacionales.
La evolución de los derechos que configuran la ciudadanía ha sido el resultado de un triple proceso: social o sociopolítico, de movilización de los sectores demandados; cultural, de legitimación de las reivindicaciones y de los valores que las justifican; y político-jurídico o institucional, de legalización y de nuevas políticas públicas.
Por otra parte, no se puede desvincular la conquista de derechos, de los deberes, como por ejemplo el voto obligatorio, el deber de garantizar la asistencia de los niños y jóvenes en la escuela, la relación entre el salario ciudadano y las tareas de carácter social, etc.
Una segunda conclusión: el carácter dinámico o histórico de la ciudadanía, de los derechos y deberes que configuran el status y la dialéctica entre el conflicto sociocultural y los cambios legales y políticos que llevan al desarrollo de la ciudadanía.
Ciudadanía y globalización: los límites de la nacionalidad
La ciudadanía ha ido vinculada a la nacionalidad, es decir, es un status atribuido por el Estado a los que tienen "su" nacionalidad. Hoy en día hay que replantear esta vinculación.
Las migraciones son inevitables y en los países del ámbito europeo las poblaciones de origen no comunitario tienden a estabilizarse de forma permanente. Se plantea una cuestión de exclusión político-legal de una población a la cual no se le reconocen una gran parte de los derechos que configuran la ciudadanía aunque se trate de personas que residen indefinidamente en el territorio e que incluso han nacido en él. Tampoco los ciudadanos europeos que no tienen la nacionalidad del país donde residen están equiparados en derechos con los "nacionales" a pesar de las proclamaciones de la Unión Europea.
Las bases sobre las que se sustentaba el Estado-Nación se han modificado: los conceptos de defensa nacional y de economía nacional han perdido gran parte de su sentido y por tanto, también el de "soberanía nacional". No hay razones serias para limitar los derechos de los no nacionales por cuestiones de "interés nacional" o de patriotismo, la inserción de los países en entidades supranacionales es un hecho tan potente como irreversible.
Por otro lado, la globalización conlleva la revalorización de las entidades subestatales, ciudades y regiones, como ámbitos socioeconómicos y sobre todo de autogobierno (relativo) y de cohesión social y cultural. A más globalización, más se debilitan los Estados, más oportunidad tienen las regiones y las ciudades para fortalecerse. Y más necesitan los ciudadanos tener poderes políticos próximos y ámbitos significativos de identificación cultural. En este contexto, no debe sorprender el renacimiento de las nacionalidades integradas en Estados. Hoy los ciudadanos ya no se pueden identificar solamente con un solo ámbito territorial, a menos que se les excluya y se tengan que refugiar. La ciudadanía, como conjunto de derechos y deberes, no se puede limitar a un solo ámbito llamado Estado, aunque se defina como Estado nación.
Esta complejidad, precisamente, podría permitirme resolver el multiculturalismo que progresivamente se instala en nuestras sociedades. Entre el comunitarismo de exclusión o marginación y la integración que quiere disolver las identidades en una, se puede encontrar en una vía intermedia a partir de admitir la convivencia de colectivos diferentes sobre la base de su igualdad político-jurídica.
Tercera conclusión: es posible separar nacionalidad de ciudadanía. En el ámbito europeo sería suficiente establecer una "ciudadanía europea" que atribuya los mismos derechos y deberes a todos los residentes en cualquier país de la Unión Europea, con independencia de su nacionalidad.
Ciudadanía y sociedad fragmentada
La ciudadanía, tal y como se configuró en el siglo XX, se basaba en un conjunto de premisas que actualmente cabe relativizar, como son:
La homogeneidad de los grandes grupos sociales y la existencia de un modelo único de familia. Hoy en cambio vemos como se fragmentan las clases sociales surgidas de la revolución industrial, como se multiplican los grupos de pertenencia de cada individuo y como aumenta la necesidad de responder a demandas individualizadas, el debilitamiento del modelo tradicional de familia, y a la diversidad de los núcleos elementales de integración social.
La confianza en la economía para garantizar trabajo, remuneración básica y expectativa de movilidad social ascendente, y en la educación para reducir las desigualdades sociales y dar los medios básicos para la integración social. No hay que insistir en que esta confianza hoy sería ingenua, pues la economía de mercado puede desarrollarse manteniendo y aumentando el paro estructural y la precariedad laboral, y la educación obligatoria ya no garantiza ni la inserción en el mercado de trabajo, ni la integración sociocultural.
La progresiva desaparición de la marginalidad y la inserción del conjunto de la población en un sistema de grupos escalonados y articulados con las instituciones, a partir de la familia, escuela, barrio, trabajo, organizaciones sociales y políticas, ciudad, nacionalidad, etc. Todo ello, ordenado para una evolución previsible, ritos de pasaje y estabilidad relativa de la organización social. No es el caso hoy, se multiplican los colectivos marginales, las tribus, las asociaciones o grupos informales particulares, las comunidades virtuales, etc. Los lazos sociales son más numerosos, en grupos más reducidos y más débiles.
Hay que redefinir los sujetos-ciudadanos, sus demandas, las relaciones con las instituciones, las políticas públicas adecuadas para reducir las exclusiones, etc. Por ejemplo, no se puede tratar a los "sin papeles", a la población drogadicta, a los jóvenes o niños marginales, a la población de gente mayor sin rol social, a los parados estructurales permanentes, etc. Con los medios tradicionales incluso del estado del bienestar desarrollado, es decir, con escuela, asistencia social, policía, etc.
Cuarta conclusión: los derechos que configuran la ciudadanía hoy son mucho más complejos que en el pasado y deben adecuarse a poblaciones mucho más diversificadas e individualizadas.
* Urbanista. Asesor de múltiples proyectos en España y América Latina. Conferencia pronunciada en el "Fórum Europa". Barcelona, junio de 2001.
La ciudadanía es un status, es decir, un reconocimiento social y jurídico por el cual una persona tiene derechos y deberes por su pertenencia a una comunidad, en general, de base territorial y cultural. Los "ciudadanos" son iguales entre ellos, en la teoría no se puede distinguir entre ciudadanos de primera, de segunda, etc. En el mismo territorio, sometidos a las mismas leyes, todos deben de ser iguales. La ciudadanía acepta la diferencia, no la desigualdad.
La ciudadanía se origina en las ciudades, caracterizadas por la densidad, la diversidad, el autogobierno, las normas no formales de convivencia, la obertura al exterior,... Es decir, la ciudad es intercambio, comercio y cultura. No es solamente "urbs", es decir, concentración física de personas y edificios. Es "civitas", lugar del civismo, o participación en los quehaceres públicos. Es "polis", lugar de política, de ejercicio de poder.
Sin instituciones fuertes y representativas no hay ciudadanía. El status, los derechos y deberes reclaman instituciones públicas para garantizar el ejercicio o el cumplimiento de los mismos. La igualdad requiere acción pública permanente, las libertades urbanas soportan mal las exclusiones que generan las desigualdades económicas, sociales o culturales. La ciudadanía va estrechamente vinculada a la democracia representativa para poder realizar sus promesas.
La democracia local, históricamente, contribuyó al progreso de la democracia política del Estado moderno. En los siglos XVIII y XIX se producen los procesos de unificación de territorios que mantenían formas de gobierno y status de los habitantes diversos. Hay un proceso de universalización de la ciudadanía. Ya no es un status atribuido a los habitantes permanentes y reconocidos de las ciudades, que puede ser diferente en una de la otra, sino el status "normal" de los habitantes "legales" del Estado Nación. La ciudadanía vincula a la nacionalidad. Las revoluciones del siglo XVIII, la americana y la francesa, se hacen en nombre de los "ciudadanos", y la "nación" es la comunidad de ciudadanos, libres e iguales, tanto es así que los partidarios del dominio británico o de la monarquía francesa no son considerados "ciudadanos" sino "extranjeros". Desde entonces hasta ahora corresponde al Estado Nación tanto la determinación del status político-jurídico del ciudadano como el desarrollo de las políticas públicas y de las instituciones para darle contenidos (derechos de asociación y elecciones, sistemas públicos de educación, etc.).
La democracia representativa liberal no garantiza por ella misma el ejercicio real de la ciudadanía, ni parte, desde el inicio, de un catálogo de derechos y deberes válidos para siempre. Se dan, históricamente, dos procesos constructores de ciudadanía: Ampliación de los derechos formales de las personas (por ejemplo, derechos políticos para todos, igualdad hombre-mujer, etc.), y desarrollo de los contenidos reales de los derechos y/o dar nuevos contenidos mediante políticas públicas (por ejemplo, escuela pública universal y sistemas de becas u otras formas de ayuda para facilitar el acceso a la enseñanza no obligatoria como la universidad, servicios de interés general de acceso universal garantizado, como transporte público o teléfono, etc.)
Los procesos de desarrollo de la ciudadanía son procesos conflictivos, de diálogo social y de formalización política y jurídica. Estos procesos se pueden expresar en dimensiones diferentes, especialmente tres:
Entre movimientos sociales e instituciones, o con otros actores sociales, como por ejemplo, la lucha por el sufragio universal sin limitaciones de carácter económico o cultural, o de género, los derechos de los trabajadores (huelga, negociación colectiva, asociación).
Entre instituciones o sectores de los aparatos del Estado, como entre parlamento y gobierno, o de estos con el sistema judicial, o con corporaciones político-profesionales, o Estado-Iglesia, etc.
Entre territorios, o más exactamente entre instituciones o sectores del Estado y colectivos sociales o culturales vinculados a territorios determinados (así se incluyen nacionalistas y también ciudades y colectivos étnicos marginados).
Una primera conclusión: la ciudadanía es un concepto evolutivo, dialéctico: entre derechos y deberes, entre status e instituciones, entre políticas públicas e intereses corporativos o particulares. La ciudadanía es un proceso de conquista permanente de derechos formales y de exigencia de políticas públicas para hacerlos efectivos.
El carácter evolutivo de los derechos ciudadanos
La distinción habitual entre derechos civiles, derechos políticos y derechos sociales por parte de la teoría política, especialmente a partir de T.H. Marshall, con frecuencia se presenta en una versión simplificada como una sucesión temporal. Los derechos civiles corresponderían al siglo XVIII, los políticos al siglo XIX y los sociales al siglo XX. Al siglo XXI corresponderían, posiblemente, los llamados derechos de cuarta generación, los vinculados a la sostenibilidad, medioambiente y calidad de vida.
Pero la historia real más bien nos muestra que los derechos citados han evolucionado y progresado a lo largo del tiempo. Los derechos civiles, por ejemplo de las mujeres, de los jóvenes, de los analfabetos, del personal de servicio, etc. Se han extendido, y todavía hoy están pendientes reivindicaciones de igualdad (incluso se plantea que los niños, desde el momento del nacimiento, deberían ser titulares de los derechos plenos, aunque los primeros años los padres los subrogasen como "tutores"). De los derechos políticos no hablemos: el sufragio universal, la legalización de todos los partidos políticos, las autonomías territoriales, el desarrollo de la democracia participativa y deliberativa, etc. Son progresos del siglo XX o que todavía están incompletos. Y los derechos sociales, los de Welfare State de último siglo, no sólo con frecuencia son derechos más programáticos que reales (trabajo, vivienda, sanidad, etc.) sino que en algunos casos retroceden debido a la crisis financiera del sector público y a las privatizaciones de muchos servicios. Por no citar ahora, lo haremos más adelante, los derechos vinculados a las nuevas realidades tecnológicas, territoriales y económicas, como el acceso a las "tics" (tecnologías de información y comunicación), las formas de participación en el gobierno de los nuevos territorios urbanos-regionales o la regularización de las decisiones económicas y financieras de los grupos empresariales supranacionales.
La evolución de los derechos que configuran la ciudadanía ha sido el resultado de un triple proceso: social o sociopolítico, de movilización de los sectores demandados; cultural, de legitimación de las reivindicaciones y de los valores que las justifican; y político-jurídico o institucional, de legalización y de nuevas políticas públicas.
Por otra parte, no se puede desvincular la conquista de derechos, de los deberes, como por ejemplo el voto obligatorio, el deber de garantizar la asistencia de los niños y jóvenes en la escuela, la relación entre el salario ciudadano y las tareas de carácter social, etc.
Una segunda conclusión: el carácter dinámico o histórico de la ciudadanía, de los derechos y deberes que configuran el status y la dialéctica entre el conflicto sociocultural y los cambios legales y políticos que llevan al desarrollo de la ciudadanía.
Ciudadanía y globalización: los límites de la nacionalidad
La ciudadanía ha ido vinculada a la nacionalidad, es decir, es un status atribuido por el Estado a los que tienen "su" nacionalidad. Hoy en día hay que replantear esta vinculación.
Las migraciones son inevitables y en los países del ámbito europeo las poblaciones de origen no comunitario tienden a estabilizarse de forma permanente. Se plantea una cuestión de exclusión político-legal de una población a la cual no se le reconocen una gran parte de los derechos que configuran la ciudadanía aunque se trate de personas que residen indefinidamente en el territorio e que incluso han nacido en él. Tampoco los ciudadanos europeos que no tienen la nacionalidad del país donde residen están equiparados en derechos con los "nacionales" a pesar de las proclamaciones de la Unión Europea.
Las bases sobre las que se sustentaba el Estado-Nación se han modificado: los conceptos de defensa nacional y de economía nacional han perdido gran parte de su sentido y por tanto, también el de "soberanía nacional". No hay razones serias para limitar los derechos de los no nacionales por cuestiones de "interés nacional" o de patriotismo, la inserción de los países en entidades supranacionales es un hecho tan potente como irreversible.
Por otro lado, la globalización conlleva la revalorización de las entidades subestatales, ciudades y regiones, como ámbitos socioeconómicos y sobre todo de autogobierno (relativo) y de cohesión social y cultural. A más globalización, más se debilitan los Estados, más oportunidad tienen las regiones y las ciudades para fortalecerse. Y más necesitan los ciudadanos tener poderes políticos próximos y ámbitos significativos de identificación cultural. En este contexto, no debe sorprender el renacimiento de las nacionalidades integradas en Estados. Hoy los ciudadanos ya no se pueden identificar solamente con un solo ámbito territorial, a menos que se les excluya y se tengan que refugiar. La ciudadanía, como conjunto de derechos y deberes, no se puede limitar a un solo ámbito llamado Estado, aunque se defina como Estado nación.
Esta complejidad, precisamente, podría permitirme resolver el multiculturalismo que progresivamente se instala en nuestras sociedades. Entre el comunitarismo de exclusión o marginación y la integración que quiere disolver las identidades en una, se puede encontrar en una vía intermedia a partir de admitir la convivencia de colectivos diferentes sobre la base de su igualdad político-jurídica.
Tercera conclusión: es posible separar nacionalidad de ciudadanía. En el ámbito europeo sería suficiente establecer una "ciudadanía europea" que atribuya los mismos derechos y deberes a todos los residentes en cualquier país de la Unión Europea, con independencia de su nacionalidad.
Ciudadanía y sociedad fragmentada
La ciudadanía, tal y como se configuró en el siglo XX, se basaba en un conjunto de premisas que actualmente cabe relativizar, como son:
La homogeneidad de los grandes grupos sociales y la existencia de un modelo único de familia. Hoy en cambio vemos como se fragmentan las clases sociales surgidas de la revolución industrial, como se multiplican los grupos de pertenencia de cada individuo y como aumenta la necesidad de responder a demandas individualizadas, el debilitamiento del modelo tradicional de familia, y a la diversidad de los núcleos elementales de integración social.
La confianza en la economía para garantizar trabajo, remuneración básica y expectativa de movilidad social ascendente, y en la educación para reducir las desigualdades sociales y dar los medios básicos para la integración social. No hay que insistir en que esta confianza hoy sería ingenua, pues la economía de mercado puede desarrollarse manteniendo y aumentando el paro estructural y la precariedad laboral, y la educación obligatoria ya no garantiza ni la inserción en el mercado de trabajo, ni la integración sociocultural.
La progresiva desaparición de la marginalidad y la inserción del conjunto de la población en un sistema de grupos escalonados y articulados con las instituciones, a partir de la familia, escuela, barrio, trabajo, organizaciones sociales y políticas, ciudad, nacionalidad, etc. Todo ello, ordenado para una evolución previsible, ritos de pasaje y estabilidad relativa de la organización social. No es el caso hoy, se multiplican los colectivos marginales, las tribus, las asociaciones o grupos informales particulares, las comunidades virtuales, etc. Los lazos sociales son más numerosos, en grupos más reducidos y más débiles.
Hay que redefinir los sujetos-ciudadanos, sus demandas, las relaciones con las instituciones, las políticas públicas adecuadas para reducir las exclusiones, etc. Por ejemplo, no se puede tratar a los "sin papeles", a la población drogadicta, a los jóvenes o niños marginales, a la población de gente mayor sin rol social, a los parados estructurales permanentes, etc. Con los medios tradicionales incluso del estado del bienestar desarrollado, es decir, con escuela, asistencia social, policía, etc.
Cuarta conclusión: los derechos que configuran la ciudadanía hoy son mucho más complejos que en el pasado y deben adecuarse a poblaciones mucho más diversificadas e individualizadas.
* Urbanista. Asesor de múltiples proyectos en España y América Latina. Conferencia pronunciada en el "Fórum Europa". Barcelona, junio de 2001.
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